Die Friedensverpflichtung im Grundgesetz 

Anmerkungen nach und zum Kosovo-Krieg von Helmut Simon

Muss der Mann im Mond nicht den Eindruck gewinnen, dass es meiner Generation - wie schon der Vätergeneration - nicht gelungen ist, dem Friedensgebot verfassungsrechtliche Konturen zu verschaffen? Die Lage dürfte ähnlich wie beim Sozialstaatsgebot unserer Verfassung sein, eher noch unbefriedigender. Auf beiden Lebensgebieten war die tatsächliche Sozial- und Friedenspolitik der verfassungsrechtlichen Normierung jahrzehntelang voraus. Für diese Normierung bestand während der langen Dauer einer effektiven Sozial- und Friedenspolitik wenig Nachfrage. In dem Augenblick aber, in dem sich die Geltung des Sozialstaatsgebotes und des Friedensgebotes hätte bewähren müssen, versagten beide weitgehend. Im Einzelnen:

In der Sozialpolitik wurde in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik weit mehr geleistet, als wir nach Kriegsende auch nur zu hoffen gewagt hätten: Aufbau des zerstörten Landes, Integration eines Millionenheers von Vertriebenen und Flüchtlingen, Siegeszug der sozialen Marktwirtschaft mit weitgehender Vollbeschäftigung und einem leistungsfähigen Netz der sozialen Sicherheit, Anhebung des allgemeinen Lebensstandards auf ein beachtliches Niveau. Das alles stand durchaus in Einklang mit dem Sozialstaatsgebot unserer Verfassung. Dessen hoher Rang und seine Orientierung an der Menschenwürde wurde dabei immer wieder beteuert. Als sich aber die wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen verschlechterten, setzte eine Erosion des Sozialstaatsgebotes ein bis hin zur Schmähkritik an angeblich zu engmaschigen sozialen Netz und bis hin zu Tendenzen zur Endsolidarisierung und zum Sozialdarwinismus. Das Sozialstaatsgebot hatte nach Meinung der früheren Verfassungsrichterin Rupp von Brüneck in der Rechtsprechung immer schon eher ein Schattendasein geführt (BVerfGE 32, 129, 139; 36, 247, 248). Das Bundesverfassungsgericht zögerte, aus dem Gebot deutliche Konsequenzen zu ziehen und betonte unermüdlich, seine Verwirklichung obliege dem Gesetzgeber, der dabei einen weiten Spielraum habe. Versuche, das Gebot zu konkretisieren und daraus beispielsweise ein grundsätzliches Rückschritts- und Verschlechterungsverbot herzuleiten, blieben erfolglos (vgl. dazu im einzelnen meine Beiträge "Die Stärke des Volkes misst sich am Wohl der Schwachen" in der Festschrift für Redecker, 1993, S. 159 sowie "Wie halten wir es mit Recht und Gerechtigkeit - die Gretchenfrage in unserer Zeit", u.a. in NJ 1998 S. 2).

Ähnlich, vielleicht noch krasser, liegen die Dinge im Blick auf das Friedensgebot. Auch hier ist in der tatsächlichen Friedenspolitik Erhebliches erreicht worden; auch hier besteht rückblickend sehr viel Anlass zur Dankbarkeit. Ich brauche nur ein paar Stichworte zu nennen: Politik der Verständigung, der Vertrauensbildung und der guten Nachbarschaft, Vorrang der Kriegsverhütung durch Abschreckung, Beschränkung der Bundeswehr auf Verteidigungsaufgaben und ihre Einbeziehung in Systeme der kollektiven Sicherheit, Bereitschaft zur Abrüstung und Verzicht auf ABC-Waffen, Durchsetzung der Kriegsdienstverweigerung und deren steiler Anstieg. Dies alles stand so selbstverständlich in Einklang mit dem Friedensgebot der Verfassung, dass dieses Gebot jahrzehntelang einem Dornröschenschlaf überlassen bleiben konnte. Inzwischen haben sich in hoher Geschwindigkeit tiefgreifende Veränderungen abgespielt, die durch äußerst bedrückende Entwicklungen ausgelöst wurden. Die Forderung nach Friedenssicherung durch Kriegsverhütung wird ergänzt durch das Gegenteil einer Kriegsführung im Interesse der Menschenrechte.

Nicht nur die Wissenschaft, sondern auch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung waren unvorbereitet und haben eher hilflos reagiert. Das verfassungsrechtliche Friedensgebot wird in der Auseinandersetzung zumeist nicht einmal erwähnt.

Ich kann mir nicht vorstellen, dass unser Mann auf dem Mond mit diesem Zustand zufrieden ist. Müssen wir nicht entschiedener als bisher die gewissenhafte Erfüllung des Friedensgebotes auch von Rechts wegen einfordern? Ich hoffe und wünsche, dass unsere Tagung dazu einen Beitrag leisten wird.

Wenden wir uns dem rechtserheblichen Inhalt des Friedensgebots und seinen etwaigen rechtsverbindlichen Aktualisierungen und Auswirkungen zu.

1.) In der Rechtslehre herrscht Einigkeit darüber, dass im Grundgesetz ein Verfassungsgebot zur Wahrung des Friedens inkorporiert ist. Es genügt, dazu zwei Kommentare mit unterschiedlicher Ausrichtung heranzuziehen. Nach dem Kommentar von Maunz-Dürig (Rz. 1 zu Art. 26) enthält das Grundgesetz eine feierliche Bekundung des Friedenswillens und die verfassungsrechtliche Sicherung eines völkerrechtsfriedensfreundlichen Verhaltens als wesentliche Ausrichtung der gesamten deutschen Außen- und Wehrpolitik. Der besonders ergiebige Alternativkommentar zum Grundgesetz (2. Aufl. 1989, Anm. 6 zur Präambel; Rz. 5 ff. und 31 zu Art. 26; Vorbem. 1 ff. hinter Art. 87) geht von einem umfassenden Friedensgebot in doppelter Richtung aus: Schutz gegen Angriffe von außen und zum anderen als übergeordnet die positive Verpflichtung zu aktiven Bemühungen um ein friedliches Zusammenleben der Völker.

Hergeleitet wird dieses Friedensgebot aus einer Zusammenschau mehrerer Artikel des Grundgesetzes. Die Präambel proklamiert feierlich den Willen des deutschen Volkes, "dem Frieden der Welt zu dienen". Gemäß Art. 26 sind "Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten", verfassungswidrig und unter Strafe zu stellen. Herstellung und Auslieferung von Kriegswaffen sind genehmungsbedürftig. Gemäß Art. 87 a Abs. 2 dürfen Streitkräfte "außer zur Verteidigung" "nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zu- lässt". Als Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den militärischen Bereich nennt Art. 73 Nr. 1 nur die Verteidigung. Gemäß Art. 24 Abs. 2 kann sich der Bund "zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen" und hierbei "in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern". Ergänzend sind noch die Verfassungsvorschriften zur Wehrpflicht und zum Grundrecht auf Kriegsdienstverweigerung in Art. 12 a und Art. 4 Abs. 3 GG heranzuziehen sowie zur vorrangigen Geltung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts gem. Art. 25 und ferner Art. 9 Abs. 2 GG, wonach Vereinigungen verboten sind, die sich "gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten". Zum Friedensgebot dürfte auch das Bekenntnis zu den Menschenrechten gehören, die in Art. 1 Abs. 2 als "Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt" gewürdigt werden.

Schon diese Aufzählung lässt erkennen, wie hochrangig das Friedensgebot in unserer Verfassung angesiedelt ist. Dies wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte der zitierten Vorschriften. Diese gehören zu den Normen, mit denen die Mütter und Väter des Grundgesetzes auf die leidvollen Erfahrungen der Vergangenheit reagierten und die besonders kennzeichnend für das rechtsethische Selbstverständnis unseres Staates und für seine Wertgrundlagen sind. Vergleichbare Vorschriften finden sich weder in der früheren deutschen Verfassungsgeschichte noch im Staatsrecht anderer Staaten. Zwar hatte schon Imanuel Kant 1795 in seiner berühmten Schrift "Zum ewigen Frieden" für eine Streitschlichtung mit dem Mittel des Rechts gekämpft. Er hatte darin eine unableitbare Forderung der praktischen Vernunft gesehen, die "vom Throne der höchsten moralischen gesetzgebenden Gewalt herab den Krieg schlechterdings verdammt, den Friedenszustand dagegen zur unmittelbaren Pflicht macht" und der gegenüber Einwände aus empirischen Erfahrungen und konkreten Gegebenheiten unerheblich sind. Es bedurfte aber erst zweier schrecklicher Weltkriege, um diese Forderung in rechtserhebliche Konsequenzen umzusetzen. Dabei ist der hohe Wert des Friedensgebotes geradezu evident: Der Zustand des Friedens, das friedliche Zusammenleben der Völker, ist unverzichtbare Voraussetzung für alles andere, insbesondere für die Verwirklichung der Menschenrechte, für ein menschenwürdiges Leben in Freiheit und Wohlstand.

2.) Bevor wir auf denkbare Konkretionen des Friedensgebotes eingehen, möchte ich kurz seine Rechtsnatur erörtern. Im neueren Verfassungsrecht wird unterschieden zwischen unmittelbar geltenden einklagbaren Normen einerseits und Verfassungsaufträgen und Staatszielbestimmungen andererseits. Zu den unmittelbar geltenden Normen gehören insbesondere die Grundrechte wie z.B. Meinungs-, Religions-, Berufs- und Versammlungsfreiheit sowie die Eigentumsgarantie, deren Einhaltung notfalls durch Anrufung von Gerichten erzwungen werden kann und die gerade durch ihre Einklagbarkeit die politische Kultur unserer Gesellschaft maßgeblich geprägt haben. Demgegenüber werden Verfassungsaufträge und Staatszielbestimmungen nur als objektiv-rechtliche Verfassungsnormen beurteilt. Auch sie sind zwar anders als bloße Programmsätze verbindlich. Die Verfassung bestimmt in der Regel aber nur, dass die Politik im Sinne der Staatszielbestimmungen zu handeln hat und überlässt das wie ihre Durchsetzung der Eigenverantwortung der zuständigen Staatsorgane. Das Grundgesetz enthält eine Reihe von Normen, die nicht unmittelbar einklagbar, aber als Zielbestimmungen verbindlich und unverzichtbar sind, etwa das inzwischen überholte Wiedervereinigungsgebot (Präambel), die Einhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 104 a Abs. 4, Art. 109), die Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse (Art. 72 Abs. 2 Nr. 3, Art. 106 Abs. 3 Nr. 2) und neuerdings Hinwirkungsdirektiven für die europäische Integration (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 n.F.) sowie den Schutz der Umwelt (Art. 20 a) und die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung (Art. 3 Abs. 2). Zu diesen Staatszielbestimmungen wird auch das Friedensgebot des Grundgesetzes gerechnet (vgl. etwa AK-Kommentar, Rz. 30 ff zu Art. 26, Vorbem. 7 hinter Art. 87).

Angesichts dieser Entscheidungen erscheint es nahezu unverständlich, dass sich die verfassunsgerichtliche Rechtsprechung mit dem Friedensgebot trotz seines hohen Ranges und seiner existentiellen Bedeutung bislang überhaupt nicht befasst hat. Im Nachschlagewerk über die Rechtsprechung des Gerichts findet sich lediglich ein versteckter Hinweis: Die Entscheidung über die Informationspflichten von Hochschulwissenschaftlern erwähnt in einem einzigen knappen Satz, das Rechtsgut "friedliches Zusammenleben" habe ebenso wie die Rechtsgüter Leben und Gesundheit Verfassungsrang (BVerfGE 47, 327, 382). 

Dieser Befund dürfte um so erstaunlicher sein, als für das Bundesverfassunsgericht durchaus Anlass bestanden hätte, das Friedensgebot des Grundgesetzes in seiner Rechtsprechung zum militärischen Bereich heranzuziehen. Dabei mag von solchen Fällen abgesehen werden, die zwar militärische Streitfragen betrafen, in denen aber die Anträge als verfahrensrechtlich unzulässig abgewiesen wurden und das Gericht daher keine Gelegenheit zur Sachprüfung hatte (so insbesondere die Entscheidung über die Vorlage des AG Stuttgart zum Gebrauch von Atomwaffen - BVerfGE 100, 209 sowie über den Antrag der PDS-Bundestagsfraktion gegen den NATO-Einsatz im Kosovo - EuGRZ 1999, S. 355). 

Der Verzicht auf eine Auseinandersetzung mit dem Friedensgebot mag ferner verständlich sein in den Entscheidungen über die Aufstellung von Mittelstreckenraketen aus dem Jahre 1983/84 (BVerfGE 66, 39 und insbesondere 68, 1 mit Sondervotum von Mahrenholz) sowie zur Lagerung chemischer Waffen aus dem Jahre 1987 (BVerfGE 77, 170 ebenfalls mit Sondervotum von Mahrenholz), da hier von den Verfahrensbeteiligten andere Fragen in den Vordergrund gerückt worden waren, nämlich die grundrechtliche Schutzpflicht für Leben und Gesundheit sowie die Mitwirkungsbefugnisse des Parlaments bei außen- und verteidigungspolitischen Entscheidungen. Die verfassungsrechtliche Relevanz des Friedensgebotes hätte sich aber spätestens in den beiden Entscheidungen zum bewaffneten Einsatz der Bundeswehr außerhalb ihrer Verteidigungsaufgaben aufdrängen müssen, also in den Urteilen aus den Jahren 1993/94 zur Beteiligung an einer von der UNO aufgestellten Streitmacht in Somalia sowie zur Teilnahme an militärischen Maßnahmen im Jugoslawienkonflikt (Überwachung eines Embargos sowie Durchsetzung von Flugverboten im Rahmen des AWACS-Systems) - BVerfGE 88, 173 und insbesondere 90, 286. Zwar ist hier von friedenssichernden Maßnahmen im Rahmen eines selektiven Systems der kollektiven Sicherheit die Rede; doch handelt es sich dabei um eine bloße erweiterte Aufgabenbeschreibung und nicht um die Herausarbeitung einer Staatszielbestimmung als normatives Postulat und als Kriterium zur verfassungsrechtlichen Prüfung staatlichen Handelns.

Wie erklärt sich die Enthaltsamkeit der Rechtsprechung zum verfassungsrechtlichen Friedensgebot?

Ich war zwar persönlich nicht an den einschlägigen Entscheidungen beteiligt, habe es aber ebenfalls versäumt, auf die Anwendung des Friedensgebotes zu drängen. Als Grund für unsere Enthaltsamkeit dürfte zunächst einmal die schon erwähnte Rechtsnatur dieses Gebotes als Staatszielbestimmung zu nennen sein. In welcher Weise und in welchem Zeitraum Staatszielbestimmungen verwirklicht werden sollen, hat nach allgemein anerkannter Auffassung in erster Linie der Gesetzgeber zu entscheiden (vgl. dazu etwa BVerfGE 56, 54, 81 - Fluglärm; 77, 170, 214 - Lagerung chemischer Waffen). Die Gerichte können diesem grundsätzlich nicht eine bestimmte Verwirklichung vorschreiben. Diese Zurückhaltung wird damit begründet, es sei regelmäßig eine höchst komplexe Frage, wie Staatszielbestimmungen und allgemeine Verfassungsaufträge durch aktive Gestaltungsmaßnahmen zu erfüllen seien. Je nach Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse, der konkreten Zielsetzungen und ihrer Priorität sowie der Eignung der denkbaren Mittel und Wege seien verschiedene Lösungen möglich. Die Entscheidung, die häufig Kompromisse erfordere, gehöre nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem demokratischen Prinzip in die Verantwortung des vom Volk unmittelbar legitimierten Parlaments und könne vom Bundesverfassungsgericht in der Regel nur begrenzt nachgeprüft werden. Die daraus folgende erhebliche Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbefugnis soll bei außen- und verteidigungspolitischen Entscheidungen besonders weit reichen (vgl. etwa BVerfGE 68, 1, 87, 97). 

Auch wenn man diesen Erwägungen über die geringe Kontrolldichte zustimmt, können sie die völlige Enthaltsamkeit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Friedensgebot nicht ausreichend erklären. Wie schon erwähnt, ist die Rechtsprechung beim Wiedervereinigungsgebot und in anderen Fällen trotz ähnlicher Rechtsnatur erheblich weitergegangen. Davon abgesehen ist anerkannt, dass das Bundesverfassunsgericht nachzuprüfen hat, ob der Gesetzgeber die aus den Grundrechten folgenden Schutz- und Förderungspflichten evident verletzt hat, sei es, dass er die gebotenen Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder dass die getroffenen Maßnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich seien (BVerfGE 56, 54, 80; 77, 170, 174). Das gleiche muss bei der Nachprüfung gelten, ob der Gesetzgeber oder die vollziehende Gewalt die aus Staatszielbestimmungen folgende Pflichten erfüllt hat. Das Brandenburgische Landesverfassungsgericht hat sogar in seiner Horno-Entscheidung die Beachtung einer Staatszielbestimmung (Schutz des sorbischen Siedlungsgebietes) mit einer Intensität nachgeprüft, die der Kontrolldichte bei Grundrechtsverletzungen nahe kommt (NJ 1998, S. 588; dazu von Brünneck NJ 1999, S. 169).

4.) Der Versuch, allgemeine Verfassungspostulate zu präzisieren und zu konkretisieren, verführt leicht zu Spekulationen und zu Interpretationen nach vorgefassten Wunschvorstellungen. Sie werden es sicher billigen, dass ich das vermeiden möchte. Dann dürfen Sie aber auch nicht all zu viel erwarten.

Es empfiehlt sich, zunächst einmal die im Verfassungstext selbst normierten Konkretionen des Friedensgebotes heranzuziehen, also 

Erstens: insbesondere das Verbot von Angriffskriegen (Art. 26 Abs. 1 GG). Diese Vorschrift gehört zu den Kernbestandteilen des Friedensgebotes. Sie bringt nach den schrecklichen Erfahrungen der letzten Weltkriege zum Ausdruck, dass Deutschland nie wieder Angreifernation werden darf. Schon im parlamentarischen Rat löste sie allerdings die Befürchtung aus, dass auch Angriffe immer schon gerne als Verteidigungskriege frisiert würden. Das Strafgesetzbuch konzentriert in § 80 die Strafbarkeit auf die Vorbereitung eines Angriffskrieges, welche die Gefahr eines Krieges für die Bundesrepublik herbeiführt. Auch die derzeit vorherrschende, am Verfassungswortlaut anknüpfende Auslegung engt die Tragweite des Verbotes ein: Danach sind unter Angriffskriegen solche zu verstehen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören. Wie immer aber auch der Begriff Angriffskrieg zu präzisieren sein mag, schon hier in Art. 26 Abs. 1 lässt das Grundgesetz erkennen, wie problematisch in unserer Verfassungsordnung jeder militärische Gewaltgebrauch ist, der über die Grenzen der Verteidigung hinausgeht.

Zweitens: Mit der Ächtung des Angriffskrieges als verfassungswidrig hängt gewissermaßen komplementär zusammen ein zweiter Kernbestandteil des Friedensgebotes, nämlich das Verbot, die Streitkräfte anders einzusetzen als zur Verteidigung und zu den im Grundgesetz ausdrücklich zugelassenen Fällen (Art. 87 a Abs. 2), also insbesondere zum Objektschutz und zur Verkehrsregelung im Spannungsfall sowie zur Unterstützung der Polizei und des Bundesgrenzschutzes im inneren Notstand gem. Art. 87 a Abs. 3 und 4. Die Ausrichtung des Bundeswehrauftrages auf Verteidigung kommt bereits in der Kompetenzvorschrift des Art. 73 Nr. 1 deutlich zum Ausdruck. Sie hat jahrzehntelang das militärstrategische Denken bestimmt, wobei bevorzugt eine Verteidigung durch Abschreckung, also eine Kriegsverhütung angestrebt wurde ("Bundeswehr als Friedensbewegung"). Diese Vorstellung hatte sich im allgemeinen Denken derart festgesetzt, dass das Bundesverfassungsgericht es noch im Jahre 1978 als "eindeutigen und unmissverständlichen Willen des Verfassungsgebers" bezeichnete, "dass die Streitkräfte der Verteidigung gegen bewaffnete Angriffe dienen sollten" (BVerfGE 48, 127, 160). Zum Schutz gegen bewaffnete Angriffe rechtfertigt die Verfassung sowohl eine individuelle nationale als auch eine kollektive Selbstverteidigung. Denn gem. Art. 24 Abs. 2 kann der Bund "sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen" und hierbei in die Beschränkung seiner Hoheitsrechte einwilligen.

Frage: Lässt diese Regelung sogar Spielraum zur Beteiligung an militärischen Interventionen außerhalb der Verteidigung oder würde dies die Grenzen des Friedensgebotes unserer Verfassung überschreiten? Darauf möchte ich am Schluss meines Vortrages im Zusammenhang mit dem Kosovo-Krieg eingehen, vorher aber noch eine Reihe weiterer Konkretionen des Friedensgebotes behandeln.

Viertens: Aus dem Verfassungstext und auch aus dem Zwei-plus-Vier-Vertrag lassen sich noch weitere Bestandteile für eine Inhaltsbestimmung des Friedensgebotes herleiten. Zu nennen sind die Verpflichtung zur Reduzierung der konventionellen Streitkräfte und die Fortgeltung des Vertrages über die Nichtweiterverbreitung von Kernwaffen (§ 3 des Zwei-plus-Vier-Vertrages) sowie das Verbot, Staatsbürger gegen ihr Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe zu zwingen (Art. 4 Abs. 3), und das weitere Verbot, Kriegswaffen ohne Genehmigung herzustellen und zu exportieren (Art. 26 Abs. 2). Die Kriegsdienstverweigerung hat sich in einem teils mühevollen langen Prozess vom Ausnahmefall zur Massenerscheinung entwickelt; das Europaparlament bezeichnete sie 1994 ausdrücklich als Menschenrecht und würdigte den Militär- und den Zivildienst gleichermaßen als Dienst an der Gemeinschaft. Was den Kriegswaffenexport anbelangt, so kommt es wesentlich auf die im Kriegswaffenkontrollgesetz geregelte Genehmigungspraxis an. Wie erinnerlich ist es darüber aus Anlass von Leopard-Panzer-Lieferungen an die Türkei zu heftigen Auseinandersetzungen gekommen. Ich selbst habe damals dem Bundeskanzler geschrieben, mit vielen anderen hätte ich darauf vertraut, dass die SPD die unseligen Rüstungsexporte einschränken werde. Statt dessen würden jetzt Waffenlieferungen an einen Staat eingeleitet, dem schwere Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen würden. Dies erscheine um so unverständlicher und müsse die Glaubwürdigkeit unserer Politik um so schwerer erschüttern, als wir uns in Jugoslawien wegen Menschenrechtsverletzung an einer militärischen Intervention beteiligt hätten. Dieser Brief hat zu einem zweistündigen persönlichen und sehr offenen Gespräch in Berlin geführt. Viel Hoffnung auf eine Entscheidung in meinem Sinn habe ich allerdings nicht, obwohl Schröder sich inzwischen recht schwer tut. Immerhin sind die Kriterien für den Export von Kriegswaffen inzwischen verschärft worden.

Fünftens: Die bislang behandelten Einzelheiten des Friedensgebotes sind im Grundgesetz und im Zwei-plus-Vier-Vertrag teilweise bereits als unmittelbar geltendes Recht normiert und bedürfen insoweit nicht erst der Umsetzung durch den Gesetzgeber. Dabei handelt es sich bevorzugt um das Verbot bestimmter friedensgefährdender Handlungen und Maßnahmen, die alle für die Sicherung des Friedens von hohem Wert sind. Das Friedensgebot der Verfassung erschöpft sich indessen nicht in derartigen Verboten. In der Rechtsprechung zu den Grundrechten ist seit langem anerkannt, dass diese nicht nur einklagbare Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe darstellen; aus ihnen folgen vielmehr wegen ihrer elementaren Bedeutung positive Handlungs- und Förderpflichten zur Durchsetzung dieser Grundrechte. Das muss auch und verstärkt für das Friedensgebot gelten. Das Grundgesetz bringt an mehreren Stellen zum Ausdruck, dass ihm die Durchsetzung der erörterten Verbote und Gebote - so wichtig sie auch zur Kriegsverhütung sein mögen - allein nicht genügt, es geht ihm um mehr, es geht ihm um eine Bundesrepublik, die "als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt dient" (Präambel), es geht um "eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt" (Art. 24 Abs. 2), es geht um den "Gedanken der Völkerverständigung" (Art. 9) und um ein "friedliches Zusammenleben der Völker" (Art. 26). Ähnliche Formulierungen kehren in feierlicher Form in Verträgen und internationalen Vereinbarungen wieder, namentlich im Zwei-plus-Vier-Vertrag und in der Satzung der UNO. Wie ernst die Mütter und Väter des Grundgesetzes die entsprechenden internationalen Verpflichtungen gemeint haben, ergibt sich bereits daraus, dass "die allgemeinen Regeln des Völkerrechts ... Bestandteil des Bundesrechts" sind und den deutschen Gesetzen vorgehen (Art. 25). Diese allgemeinen Regeln des Völkerrechts und die aus den Vertragswerken herleitbaren Pflichten dürften zu den wichtigsten Bestandteilen des verfassungsrechtlichen Friedensgebotes gehören, zumindest folgt daraus eine klare Richtungsbestimmung für das Friedensgebot als Staatszielbestimmung:

Anmerkungen zum Kosovo-Krieg

Sechstens: Lassen Sie mich abschließend noch kurz auf humanitäre Interventionen und die Erfahrungen des Kosovo-Krieges eingehen. Sie sind zwar nicht Thema meines Beitrages. Wer aber den Friedensauftrag des Grundgesetzes behandeln will, darf daran nicht vorbeigehen.

Ein kluger Zeitgenosse hat während der Kriegsdebatte überraschende Schlachtordnungen beobachtet: Moralisten fochten für den Krieg der NATO, konservative Legalisten kritisierten ihn. Andere registrierten die Kollision zweier hochrangiger Werte: das Friedensgebot einerseits, den Schutz der Menschenrechte andererseits. Wohl für die meisten unter uns wirkten widerstrebende Empfindungen und Argumente höchst verwirrend. Meinerseits möchte ich unmissverständlich klarstellen: Friedensgebot und Schutz der Menschenrechte sind keine Gegensätze. Die Anerkennung und Durchsetzung der Menschenrechte gehört vielmehr zu den vornehmsten Zielsetzungen für eine friedliche und dauerhafte Ordnung des Zusammenlebens. Demgemäß können auch Interventionen zum Schutz von Menschenrechtsverletzungen nicht etwa von vornherein unvereinbar mit dem Friedensgebot der Verfassung sein. Ebenso unmissverständlich möchte ich aber auch klarstellen, dass das Friedensgebot nicht jede humanitäre Intervention rechtfertigt, sondern dazu zwingt, deren Voraussetzungen sorgsam zu regeln und vor Missbräuchen zu schützen und zunächst nicht militärische Konfliktregulierungsstrategien zu erschöpfen und auch finanziell abzusichern.

Bei allem Verständnis für den Willen, die unerträglichen Menschenrechtsverletzungen durch das Milosovic-Regime wirksam zu unterbinden - ich vermag nicht zu erkennen, dass die Selbstmandatisierung der NATO zur Gewaltanwendung gegenüber Jugoslawien mit dem Völkerrecht und dass die Beteiligung der Bundeswehr an den Angriffshandlungen mit unserer Verfassung vereinbar waren. Bestenfalls kann ich den Einsatz als Nothilfe akzeptieren, nachdem die UNO immerhin nach Ende der Kampfhandlungen die Schirmherrschaft mit ihrer Resolution vom 10. Juni 1999 übernommen hat (EuGRZ 99, S. 362). In besonders gelagerten Ausnahmefällen kann Nothilfe ja sogar rechtswidriges Verhalten decken.

Im Kosovo-Krieg lag keine dieser Voraussetzungen vor.

Daraus folgt aber zugleich, dass eine Beteiligung deutscher Streitkräfte auch durch das deutsche Verfassungsrecht nicht gedeckt war. Nach der mehrfach zitierten Vorschrift des Art. 87 a Abs. 2 GG ist ein solcher Einsatz außer zur Verteidigung nur statthaft, wenn das Grundgesetz es "ausdrücklich" zulässt. Wenn Sprache noch einen verlässlichen Sinn behalten soll, dann müsste irgendwo aus dem Grundgesetz ablesbar sein, dass die Bundeswehr nicht nur zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung, sondern auch zu deren Gegenteil, nämlich zu gewaltsamen Einmischungen ohne Ermächtigung der UNO befugt wäre. Ich habe eine solche Befugnis nirgends gefunden und bin auch nicht bereit, um dieses klare Ergebnis herumzureden.

Was meint wohl unser Mann im Mond zu diesem Befund?

Wäre es vielleicht für die Völkergemeinschaft heilsamer gewesen, wenn wir Deutschen an den Vorgaben unserer Verfassung festgehalten und dem Erwartungsdruck unserer Bündnispartner nicht so geflissentlich nachgegeben hätten? Das hatte kein Ausweichen vor unserer Mitverantwortung bedeutet. Wohl aber wäre dann unsere aus dem Friedensgebot folgende Pflicht noch deutlicher und unausweichlicher geworden, die Entscheidungsstrukturen der UNO für wirksame humanitäre Interventionen zu verbessern, sie durch zivile Konfliktbewältigung zu ergänzen und die Bedingungen zu schaffen, die nach Meinung des Zentralkomitees der deutschen Katholiken Vorbedingung für eine rechtsethisch zulässige Intervention wären. Außenminister Fischer hat zwar in seiner denkwürdigen Rede vor der UNO entsprechende Vorstöße versucht. Aber was ist seitdem geschehen? Fortschritte macht nur der Aufbau einer schnellen Eingreiftruppe. Die Erleichterung, noch einmal einigermaßen im Kosovo davon gekommen zu sein, und die offenbare Unlust der dominierenden Amerikaner gegenüber Veränderungen verleiten im übrigen dazu, dass wir uns mit dem derzeitigen unbefriedigenden Zustand abfinden. Das ist ganz gewiss nicht im Sinne des Friedensgebotes unserer Verfassung.

Dr. Helmut Simon ist Bundesverfassungsrichter i.R. und Präsident der Zentralstelle KDV. Den hier abgedruckten Vortrag hat er bei der gemeinsam von der Zentralstelle KDV und der Evang. Akademie veranstalteten Fachtagung "Welche Waffen braucht der Frieden?" am 11. März in Bad Boll gehalten
Wir haben ihn der Zeitschrift 4/3, DER Fachzeitschrift für Kriegsdienstverweigerer entnommen.